地方两会的十大要点 宏观经济

  截至2025年1月20日，全国31个省份已陆续召开地方两会，并披露2024年经济社会工作完成情况及2025预期的经济社会增长目标。结合各省的GDP目标增速，预计2025年全国GDP目标增速为5%左右。

  截至2025年1月20日，全国31个省份已陆续召开地方两会，并披露2024年经济社会工作完成情况及2025预期的经济社会增长目标。

  结合各省的GDP目标增速，预计2025年全国GDP目标增速为5%左右。主要线索有两个，一是基于目前各省的GDP目标值可以测算全国层面的GDP 目标。2021年以来，地方GDP增速加权目标值均高于全国GDP增速目标值，且两者差距较为稳定地在 0.4-0.8 个百分点，根据目前各省披露的2025年GDP增长目标，可以推算出2025年地方GDP加权目标增速为5.3%。二是从重点省份看，根据历史经验，北京、上海、广东、浙江、江苏的GDP增长目标和全国较为接近，尤其是江苏和广东，2021-2024年GDP增长目标均与全国一致。2025年上述省份，除浙江将经济提高速度目标定位5.5%以外，上午其他省份均为5%左右。

  尽管各省GDP加权目标增速略低于2024年的5.4%，但我们大家都认为对经济稳步的增长的要求并未放松。大多数表现在三个方面：一是除青海外，其他所有省份GDP增长目标最低也是5%左右。二是广东、江苏、山东等省份目标维持在5%，浙江目标维持在5.5%，体现了经济大省挑大梁的要求。三是部分省份尽管下调了经济稳步的增长目标，但体现出的是更为实事求是的态度。比如海南尽管2024年GDP增长目标设定为8%，但实际增速仅为3.5%，2025年下调到6%；西藏2024年的目标同样为8%，但实际增速仅为6.3%，2025年则将目标下调至7%。

  从经济稳步的增长目标完成度看，已披露的27个省份中有17个省份没有完成2024年的GDP增长目标，其中海南省的完成度最低，仅为43.8%，6个省份基本完成上一年度增长目标，4个省份超额完成经济增长目标，分别是北京、天津、山东、江苏。综合对比2024年、2025年GDP增长目标，仅有天津上调了GDP增速目标，15个省份下调了2025年的GDP增速目标，15个省份GDP增速目标保持稳定。

  CPI目标看，2024年绝大部分省份将CPI目标设定为3%左右，2025年除西藏外，其他省份均下调为2%左右。物价目标的下调可能是目标管理要求的重要变化。以往对于通胀目标的管理是防止经济过热，3%左右的CPI目标在执行层面是物价的上限阈值，即政策应该防止CPI超过3%。但近年来，尤其是2022年以来我国CPI同比整体下降到2%以下，甚至在较长时间内出现同比负增长。通胀目标的核心问题应该不再是防止经济过热，而是防止经济过冷。因此在“促进物价合理回升”的要求之下，2%左右的CPI目标或成为一个通胀水平的平均目标，即合理的物价水平不应偏离2%过多。当然，由于全国统一大市场基本形成，物价水平绝大多数都是全国一盘棋，地方政府更多可以从综合整治内卷式竞争出发。

  一是从目前地方已公布预算收入增速来看，2025年预算赤字率应有较大提升空间。目前全国31个省市中已有21个公布了2025年一般公共预算收入的目标增速，总的来看较2024年目标增速有所降低，例如上海、吉林、河北、海南等地目标收入增速降幅较大。我们按各省收入规模进行加权平均对比，往年地方收入增速较低年份一般对应狭义赤字率和预算内赤字率大幅度的提高。目前已公布21个地方政府一般公共预算收入增速，按其2024年收入规模测算，加权收入增速为3.1%，处于2018年以来的历史低位。我们预计2025年狭义目标赤字率应在4%左右，预算内赤字率在9%左右。

  全国预算草案制定大体上分为“二上二下”四个阶段，即各省和中央部门向财政部两次报送预算建议数，财政部再经过两次审核、平衡、汇总后最终于全国两会下达全国预算草案。目前来看预算编制已经历“二上一下”阶段，因此各地在两会期间的财政预算收入目标实际上应已经过了中央财政两次审核。前期财政部多次提及2025年财政赤字率有较大提升空间，应该也是基于各地方政府对于2025年目标收入增速的降低，以及目前逆周期调控下对于保持适度财政支出强度的政策要求。

  二是完善债务风险管理机制，严防新增隐形债务。2024年10月新一轮财政化债启动以来，在新增10万亿债务限额用于置换存量隐形债务的同时，中央及地方对于债务风险防范约束机制实际上进一步强化。在地方两会中，地方政府也提及关注本区域内的债务问题，北京、福建、湖南、江西、河南、湖北、重庆等均提出要做好债务管理工作，河南、湖北、内蒙古明白准确地提出不能新增隐性债务。预计伴随财政化债和城投转型加速，地方政府债信用利差有望进一步收窄，城投债方面头部和尾部城投信用利差或进一步分化。

  三是以零基预算为抓手，深化地方财税体制改革。二十届三中全会提出“深化零基预算改革”以来，例如江苏、湖南、甘肃、吉林均在年底前发布了相关改革方案，地方两会上广东、湖南、吉林等省份均提出要深化零基预算改革。实际上，实行零基预算的改革要求由来已久，目前来看有望在2025年进入试点和落地阶段。所谓零基预算，是改变以往年度支出计划按上年基数比例调整的传统方式，根据实际支出需求重新编制支出规模，对于预算编制的要求比较高，也是彻底打破支出固化、提高资金使用效率和优化资源配置的关键之举，伴随改革推进实施，或将降低行政事务性财政支出、提升民生、投资等有效支出。

  四是金融高水平质量的发展和风险防范并举。关于金融领域的地方两会表述集中在两个方面，一种原因是提高金融服务实体经济质效，例如上海从“五篇大文章”、跨境金融领域提出要“健全多层次金融服务体系”，广东则关注政府投资基金的考核方式以壮大耐心资本，陕西提出“争创西安国家级科创金融改革试验区”，各地立足自身资源禀赋对金融服务改革提出对应目标。另一方面多数省份均提到防范金融风险，且多与房地产风险、地方债务风险、中小金融机构风险同时提及，例如重庆、贵州、广西、吉林等重点化债省份均提及财政和金融风险，目前财政化债和地产下行均对财力较弱区域金融实物资产价格和中小银行经营风险产生一定影响，财政与金融风险交织的现象短期内仍然是重点防范的方向。

  提振消费成为扩大内需的重中之重。2024年，社零增速尤其是部分经济大省社零增速表现偏弱。这也是2025年多数省份下调社零增速目标的宏观背景之一（22个可比省份中19个省份下调了社零增速目标，江苏和宁夏保持不变，海南上调）。2024年中央经济工作会议将全方位扩大内需、大力提振消费作为九大重点工作任务之首，其中大力提振消费是重中之重。多数省份同样将提振消费作为2025年度工作的重中之重。2024年，山东、福建等9个省份在部署年度主要工作时第一个任务便是构建现代化产业体系。2025年，大力提振消费则成为多数省份年度首要重点工作，31个省份中有16个省份在年度第一个任务中直接提出促进消费或将消费作为主要抓手以扩大内需。上海提出“大力提振消费”，河北提出“聚力抓投资促消费”，湖南“全力推动经济持续回升向好”的主要抓手之一也是消费。广西年度首要重点工作聚焦“促销费+惠民生”，吉林和黑龙江同样将提振消费作为年度首要重点工作。

  提振消费的主要举措包括三方面：一是加力扩围做好消费品以旧换新政策。上海、河北、广东、湖南等多个省份均提到要扩围实施“两新”工作。部分省份提出了量化的目标。河南提出“更新汽车50万辆、家电800万台”。黑龙江提到“加大消费券发放力度，开展汽车、家电、手机、平板电脑、百货等领域促消费活动”。二是积极拓展多元消费场景，除了首发/冰雪/银发经济之外，北京、上海、浙江、山西等省还提到了直播经济、夜间经济，上海还提到了沉浸式体验、房车露营消费场景，重庆、辽宁提到了低空消费，广东提出建设市内免税店等。三是扩大服务消费，除了健康、养老、托幼、家政、旅游以外，会展、演艺、赛事等消费也是工作重点。天津、山西、河北等省份均提到扩大健康、养老、托幼等服务消费。同时，北京、上海、广东、浙江、湖北均提出要通过赛事、演艺等方式以提振消费。北京提出“举办顶级赛事12项，新推100条漫步北京主题游线路。上海提出“推动高能级、高流量、高品质的演出、赛事、展会等落地”。湖北要更多开展“展会+”“演艺+”“体育+”。

  此外，还有部分省份将年度首要重点工作转向其他领域或保持稳定。北京2025年首要重点工作聚焦改革，提出要“以经济体制改革为牵引在重点领域关键环节取得新突破”。按照规划，海南自贸港要在2025年底前适时开启封关运作，因此海南2025年的首要重点工作是“着力推进自贸港建设进入新阶段，加快实现封关运作”。广东和天津的年度首要重点工作保持稳定，作为粤港澳大湾区战略的主要承载地，“做实粤港澳大湾区“一点两地”全新定位，更好地发挥高水平质量的发展动力源作”仍然是2025年广东省的首要重点工作。天津2025年首要重点同样聚焦京津冀协同发展，提出“坚持区域一体化、京津同城化，持续推动京津冀协同发展走深走实”。其他省份的年度首要重点工作则保持稳定。

  投资成为2025年各地扩大内需的另一重要抓手，有效益的投资成为各地方政府关键。2024年12月中央政治局会议和中央经济工作会议首次提出“提高投资效益”，各地在部署2025年投资相关工作时和中央保持一致，也更加关注投资效益。天津提出“扩大有效益的投资”，上海提出“着力提高投资效益”，浙江要“进一步提升投资效益”。

  从固定资产目标增速看，通过22个有可比数据的省份看，加权固定资产投资增速目标由2024年的6.4%下调至2025年的5.7%。具体到省份看，其中有12个省份2025年固定资产投资目标增速较2024年的目标进行了下调，天津、江西、重庆、西藏、吉林5个省份上调（其中重庆、吉林、天津为重点化债省份），福建、河南、广西、宁夏、新疆5个省份保持不变。我们大家都认为下调固定资产投资目标增速或许是为了更好提升投资收益，重点化债省份上调固定资产投资增速则可能和大规模化债背景下，地方政府现金流改善有关。

  而提高投资效益的主要线索有两个：一是更加关注重点项目的牵引作用。从有可比数据的13个省份，2025年加总的重点项目投资规模约为8.9万亿元，比2024年增长3.4%。如果再加上没有可比数据的省份，2025年各地已披露的重点项目年度投资规模约为10.4万亿元（不含湖南）。其中湖北（1.3万亿元）、江西（1.2万亿元）、河南（1万亿元）、广东（1万亿元）、浙江（1万亿元）5省年度重点项目投资规模均在万亿元级别。投资方向上看，交通等重大基础设施、能源、战略性新兴起的产业是重点方向。江苏提出加快北沿江、盐泰锡常宜、通苏嘉甬高铁和宁淮城际铁路等项目建设。湖北要加快孝感楚能新能源二期、荆门石化特种油基地等5500个重点项目建设，并且年度投资额在7200亿元以上。新兴起的产业方面，天津提出“产业投资要聚焦绿色石化、高端装备、生物医药等重点产业链”，河北要推动润泽AI应用中心建设。吉林要在实施的1000个重点产业项目中保证战略性新兴起的产业项目占比60%以上。

  二是各地积极争取“两重”、中央预算内资金和专项债额度，并注重撬动其他资产金额来源。天津、浙江、福建、广东、吉林、黑龙江等省份均提到用好“两重”、专项债等政策工具推动基础设施等重点项目建设。此外，北京、浙江、广东等省份提出发挥民间资本的作用，北京要“面向民间资本推介重点项目总投资不低于2000亿元”。广东提出“深入实施政府和社会资本合作新机制”。吉林两会提到 “引导民间资本参与重大工程和补短板项目建”。湖北也提出“要更看重以政府投资撬动社会投资，全年实施亿元以上项目1.6万个，投资提高7%左右”。吉林和黑龙江提出推进基础设施领域REITs发行工作，黑龙江要筹设省创业投资、数字化的经济和低空经济产业投资等基金。

  地方两会关于新质生产力发展的主线有两条，一是推动发展新兴和未来发展壮大，二是以数字化、绿色低碳化为抓手推动传统产业转型升级，具体地：

  一是推动新兴和未来产业发展壮大。综合各地方政府两会内容看，新兴起的产业是各地发展新质生产力的重点，最重要的包含人工智能、低空经济、生物医药、集成电路、新能源汽车、高端装备、新材料、生产性服务业。北京提出在先进制造等领域开放AI应用场景。天津则注重促进海光芯片、飞腾算力芯片、麒麟人工智能操作系统等技术迭代和推广应用。河北要推动“高端装备产业规模突破1.2万亿元，电子信息产业规模突破5000亿元”。广东、天津、山西、重庆、青海还提出发展以生产性服务业为代表的现代服务业，具体包括技术咨询、信息咨询、评估。未来产业最重要的包含基因治疗、商业航天、脑机工程、6G、量子计算、聚变能源、氢能。北京要重点培育人形机器人、商业航天、生物制造、新材料等20个未来产业，天津则主要聚焦脑机工程、生物制造等重点领域。广东未来产业布局的重点主要是生物制造、量子科技、具身智能、6G。 湖南主要关注量子科技、合成生物等产业。湖北要加快发展高端AI芯片、合成生物、脑机接口等未来产业。山西、江西、河南、云南提出发展氢能。

  二是推动传统产业“老树发新芽”。为推动传统产业转型升级，需要充分的发挥数字技术、绿色技术的力量。天津提出要运用数智技术、绿色技术改造提升传统产业，推动新旧动能平稳接续转换。河北要在传统产业领域培育更多隐形冠军、单项冠军，新增升级专精特新企业600家。福建抓传统产业“智改数转”，滚动实施1500个以上省重点技改项目。广东针对石化钢铁、餐饮、纺织服装、家电家居等传统产业开展设备更新和技术改造，推动超过1万家企业组织技术改造和数字化转型。湖南则提出“推动工程机械、轨道交通装备、建筑业、汽车产业等形成更具竞争力的优势产业集群”。贵州要完成1200户规模以上工业公司数字化改造。陕西将推动“冶金、有色、建筑、纺织、食品等产业高端化智能化绿色化转型”。

  绿色转型是实现双碳目标、经济高水平发展的内在要求。各地方政府在制定2025年主要经济社会持续健康发展目标时也相应制定了能耗下降目标，但仅有江苏、重庆、新疆、吉林、黑龙江5省提出了具体的单位地区生产总值能耗下降预期指标。为推动绿色转型，抓手主要有三个：一是大力推广使用氢能、核能、光伏、风电等清洁能源。山西、江西、河南、云南提出发展氢能。北京2025年外调绿电规模力争达到400亿千瓦时，累计建成24座加氢站，建成电动汽车超充站1000座。上海着力推动蒙电入沪、深远海风电等重点项目，推动虚拟电厂、新型储能建设应用。广东要新增电源装机3000万千瓦，开工建设惠州太平岭核电二期，推进廉江核电、陆丰核电等建设。福建争取尽快实现制造业企业100%使用清洁和绿色电力。二是建设零碳园区。福建、广东、山西、广西、四川等地提出建设零碳园区、零碳工厂。三是完善碳足迹管理、碳汇交易管理工作。北京、上海、海南、青海均提出建立碳足迹管理体系。青海、黑龙江还提出要完善林业碳汇交易市场，积极融入全国碳市场。湖北提出要建设全国碳市场中心和碳金融中心。

  2025年我国面临的外部环境不确定性较高，稳定外资外贸难度进一步加大，地方政府主要聚焦两方面：一是以服务业开放、招商活动等方式推动外资投资中国。服务业开放方面，北京、天津、广东等省份要推动电信、医疗、教育、文化、航运、金融、养老等服务业领域的开放。具体目标上，广西提出“力争实际利用外资增长10%以上”。招商活动方面，上海要办好第八届进口博览会，广东要大力实施招商引资一把手工程，湖南将开展“投资湖南”全球招商活动。

  二是推动重点产品出口和出口市场多元化发展。特朗普上台以后，我国对美出口或将面临更加大的出口关税。在此背景下，在推动优势产品出口的同时，各地方政府将开拓其他出口市场当作重要应对方案。推动优势产品出口方面，河北提及“推动钢铁等优势产能走出去”，广东主要推动电子信息、智能家电、丹东汽车的出口。吉林则大力推动整车及零部件、农产品、医药出口。重庆则着力稳住笔电、手机、通机等优势产品出口。除了直接将产品出口外，产能出海也受到关注。山西、河南、湖北、四川、辽宁提出加强海外仓布局。出口市场多元化方面，欧美以外的市场更受到重视。福建提出要积极开拓东盟、中亚、中东等市场。与福建类似，广东明确“稳住欧美日韩市场，拓展东盟、中东、拉美、中亚等新兴市场,挖掘非洲、南太平洋岛国等市场潜力”。河北、海南、天津、吉林、黑龙江等省份还提出积极融入“一带一路”建设。湖北提出拓展“全球南方”市场。

  一是加力实施区域重大发展的策略，激发高水平质量的发展动力源和火车头作用。二十大以来，区域发展迎来政策密集期，央地区域协调发展领导小组也相继亮相，区域发展理念和领导体制均迎来重要变化。2024年12月召开的中央政治局会议首次提出加大区域战略实施力度，同月召开的中央经济工作会议也对区域发展做出了具体部署，各地方政府延续中央有关精神，勇担自身承载的重要使命。一方面，将自身承载的重大发展的策略落实好，北京提出全力支持雄安新区建设，天津、河北均提出要推动京津冀协同发展走深走实。上海、浙江、安徽等省份则要加力推动长三角一体化。广东则聚焦粤港澳大湾区战略。另一方面，加大与重要区域发展的策略的对接。广东提出“强化粤港澳大湾区与国家区域重大战略的对接联动”。湖南则要“全面融入中部地区崛起和长江经济带发展的策略，深度融入粤港澳大湾区建设和长三角一体化”。内蒙古也提出“进一步密切同京津冀、长三角、粤港澳大湾区和东三省等地区的合作”。海南提出“加强同粤港澳大湾区联动发展，深化同长江经济带、长三角等区域合作”。

  二是新型城镇化量的增长和质的提升并重。综合各地政府有关表态，新型城镇化建设聚焦都市圈、县域经济、城市安全韧性建设三个方向。北京、上海、广西、吉林等省份均提出编制出台或实施都市圈规划，其中北京计划编制出台“现代化首都都市圈空间协同规划”，上海“实施上海大都市圈国土空间总体设计”。河北提出“抓好石家庄都市圈规划建设”。广西提出“大力建设现代化南宁都市圈”。吉林要开展“长春都市圈培育”行动。河北、福建、广东、湖南等省份提出发展县域经济，将县域经济作为新兴城镇化的重要着力点。切入点有两个，首先是提升县域经济发展实力，比如河南提出育一批全国县域经济百强县、经济总量千亿县、财政收入百亿县、城区人口超50万县。云南要打造一批农业强县、工业大县。其次是赋予县级政府更多权力，比如广东提出推进扩权强县和强县扩权。城市安全韧性建设是各地推动新型城镇化建设的另一抓手。最重要的包含保障房建设，城中村改造，城市排水、供水、供热、燃气管网改造。北京要完成1000公里地下管线更新改造任务，天津要清单化项目化改造燃气管网650公里、供热管网800公里、供水管网100公里，黑龙江改造排水、供水、供热、燃气管网2000公里以上。

  促进房地产市场止跌回稳，构建房地产开发新模式成为各地方政府地产工作的关键词。各地均强调要推动房地产市场止跌回稳，构建房地产发展新模式。主要工作思路包括三个方面：一是严控增量基础上盘活存量并举，广东、吉林、云南、吉林等省份均提出合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房。其中河南提出用好地方政府专项债支持盘活闲置存量土地收购存量商品房。吉林提出“打通库存商品房与二手房、保障房、回迁房、人才公寓转换通道”。二是多举措做好保交房工作，比如江西、河南、云南、吉林等省份提出要加大“白名单”项目贷款投放力度，保障房企合理融资需求。黑龙江提出完善商品房预售资金监管。广西则提出推进现房销售试点。三是实施城中村、老旧小区改造以及保障性住房建设。城中村改造方面，河南、河北、江西等省份实施的力度较大。江西2025年要新开工改造老旧小区716个26.9万户。河南要改造城中村416个、老旧小区1459个。河北改造城镇老旧小区500个以上。四川提出在城市更新、危房改造、征地拆迁、地灾搬迁中鼓励“房票”安置。保障性住房建设方面，北京、贵州、河北实施力度较大。北京提出建设筹集保障性租赁住房5万套、竣工各类保障房8万套。上海筹建保障性租赁住房7万套（间）。海南提出发放住房租赁补贴1.6万户。